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地方債往何處走?

發布者:金瑞財務    發布時間:2019-02-20    瀏覽次數:151

地方債往何處走?

                                              來源:中國經濟信息雜志 文/張樂

 

為了加快地方政府債券的發行使用進度,保障重點項目的資金需求,使財政政策更為積極,2018年12月底召開的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定:在2019年3月份全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前,授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元,合計13900億元;授權國務院在2019年以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額(包括一般債務限額和專項債務限額)。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

增加專項債規模

據中誠信國際年度報告,2018年地方債共發行41651.68億元,其中專項債19463.11億元,一般債22188.56億元;新增地方債21706.94億元,置換和再融資債券19944.73億元。2018年上半年新增專項債規模僅為412.22億元,下半年發行13115.10億元。

中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室副主任何代欣在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示,2018年地方政府債券的發行規模和進度較往年都有大幅度的增長,這說明地方政府債務的發行機制正在逐步建立,且建成的速度在加快。2019年提前下發部分地方債新增發行限額,一方面是因為地方政府債務需求在增加,另一方面是為建立一個通暢、勻速的地方政府債務發行機制所做的努力。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示,“國務院提前下達部分地方政府新增債務限額,有利于地方政府可以更早融資,推進基礎設施項目建設;以往1月和2月都不發債,把債券集中在年中發行,現在提前下達限額,有利于債券發行更加平穩。”

何代欣認為,2019年地方政府一般債和專項債的發行在規模上可能還要擴大。無論是從基層政策還是從化解地方政府債務風險考慮,短時間內以一定的規模換取一定的時間空間是需要的。

2018年底的中央經濟工作會議要求,2019年實施積極的財政政策,要較大幅度增加地方政府專項債券規模,支持重大在建項目建設和補短板,更好發揮專項債對穩投資、促消費的重要作用。

時間進度方面,2019年1月9日,國務院常務會議決定,對已經全國人大授權提前下達的1.39萬億元地方債要盡快啟動發行。抓緊確定全年專項債分配方案,力爭9月底前基本發行完畢。更好發揮專項債對當前穩投資促消費的重要作用。

資金投向方面,2019年1月10日,財政部部長劉昆表示,在加強地方債發行管理方面,要妥善安排資金投向,要求各地將提前下達的2019年部分新增地方政府債券資金,依法用于公益性資本支出,重點支持國家重大戰略,落實易地扶貧搬遷、貧困地區特別是“三區三州”等深度貧困地區基礎設施、污染防治、棚戶區改造等黨中央、國務院重大決策部署,推進重大鐵路項目、高速公路、重大水利工程、鄉村振興、生態環保、城鎮基礎設施、農村基礎設施等方面公益性基礎設施建設。

在國務院提前下達部分地方政府新增債務限額后,2019年1月14日,新疆維吾爾自治區財政廳發布“2019年新疆維吾爾自治區政府一般債券(一期)信息披露文件”,擬發行10年期100億元的新增一般債券,募集資金主要用于脫貧攻堅、公共安全、農林水利、市政建設等重大項目建設支出。1月15日,河南省財政廳發布了相關信息披露文件,擬發行3年期165億元的新增一般債券,主要用于學校、交通、環保扶貧等公益性建設項目,3年期9.4億元、5年期113.34億元土地儲備專項債券,5年期139億元棚改專項債券和3年期2.11億元、5年期11.39億元區域醫療專項債券。繼新疆和河南,其他地方也在為發行地方政府債做準備。

相關專家告訴記者,在經濟下行期,鼓勵地方政府發債能更好發揮積極的財政政策作用,穩定經濟增長。同時,地方政府發行債券要結合各個地方的實際情況,從實際需求出發,將發債募集到的資金用于真正有需求、有效率的項目。

嚴控隱性債務風險

《預算法》規定,地方政府只能通過發行地方政府債券形式舉借債務,除此之外不得以其他任何方式舉借債務。在地方政府專項債規模加大的同時,規范專項債管理、落實償還責任、嚴控地方政府隱性債務風險也顯得尤為重要。

2018年財政部通報多起地方政府違法違規舉債擔保問責案例,涉及違法違規舉債手段包括以公益性資產作為租賃物融資,為信托產品出具擔保承諾函,借地方政府融資平臺公司、政府購買服務名義、建設-移交(BT)模式舉債,融資租賃公司、信托公司、銀行等金融機構則違法違規提供融資支持。相關地方政府及時問責違法違規舉債擔保行為,對嚴格規范政府舉債行為、防范地方債務風險具有積極意義。

2018年底的中央經濟工作會議明確,打好防范化解重大風險攻堅戰,要堅持結構性去杠桿的基本思路,防范金融市場異常波動和共振,穩妥處理地方政府債務風險。做到堅定、可控、有序、適度。

2019年1月15日,國新辦舉行落實中央經濟工作會議精神新聞發布會,財政部部長助理許宏才表示,要在發揮政府規范舉債積極作用的同時,進一步規范債務管理,嚴格控制地方政府隱性債務風險,前門開大了,堵后門要更嚴。一是嚴格落實地方政府債務限額管理和預算管理,強化法定預算約束,主動接受人大和社會監督。二是嚴禁地方政府違法違規或變相舉債,強化監督問責,完善政績考核體系,做到終身問責,倒查責任。三是完善專項債務限額規模全額管理,規范專項債券發行使用,落實償還責任,健全專項債券風險防控機制。四是督促地方落實地方政府債務信息公開要求,穩步推進地方政府債務“陽光化”。

何代欣認為,2019年嚴控地方政府隱性債務的工作會繼續加強,繼續深化中央經濟工作會議所講的“開前門、堵后門”的戰略部署,把地方政府隱形債務風險控制到最低。“要解決地方政府隱形債務,短期是要舒緩現有的債務負擔給地方政府運行帶來的壓力,這可以通過債務的發行和置換來解決。長期是要解決體制上的一些問題,如財政事權與支出責任劃分的問題,這些問題可能會在今年得到進一步的推進。

完善運行機制

地方債市場存在交易占比過低、持有機構單一、債券評級結果不能真實反映地方政府間的信用差別等問題。對此,一些地方債發行和監管政策在不斷推出實施時,也突出了完善地方債的運行機制這一主題。

2018年3月《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》首次提出完善地方政府債券本金償還機制,提出在按照市場化原則和保障債權人合法權益的前提下,通過建立健全“舉債必問效、無效必問責”的資金績效管理機制以及允許地方政府債券約定到期償還、提前償還、分年償還等做法,避免償債資金閑置,防范資金挪用,提高資金使用效率。

2018年5月8日,財政部發布《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》,延續規范地方債務管理、開好“前門”、提升地方債市場化水平的總體思路,進一步要求地方財政部門不得在地方政府債券發行中通過“指導投標、商定利率”等方式干預地方政府債券發行定價,要求合理設置地方政府債券期限結構并完善地方政府債券信用評級和信息披露機制等。

2018年8月14日,財政部國庫司發布《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》,又強調從債券發行程序、債券信息披露流程、專項債券資金撥付使用速度等方面上進一步提升地方專項債券發行市場化水平。

2018年11月15日,央行、財政部和銀保監會聯合發布《關于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業務的通知》,允許居民通過銀行柜臺購買地方政府債券。地方政府債成為繼記賬式國債、政策性銀行債券和國家開發銀行債券后,央行放開的可開展銀行間債券市場柜臺業務的又一品種。《通知》鼓勵地方政府債券優先面向當地投資者發售和交易,也有利于進一步強化投資人監督,健全市場約束機制。

2018年12月29日,財政部對外發布《地方政府債務信息公開辦法(試行)》的通知,要求從2019年1月1日起,地方政府按照“誰制作、誰負責、誰公開”等原則做好地方債信息公開工作,進一步明確地方政府債務預決算、債券發行安排、新增債券發行、再融資債券發行、債券存續期、違法違規情形、債券重大事項、債券資金調整用途等信息公開的要求,加強地方政府債券發行市場化、規范化,為2019年地方債提前發行做好準備工作。

將往何處走

鄭春榮告訴記者,地方債的交易量較小主要與其持有者結構有關,截至2018年12月底,商業銀行持有的地方政府債券比重高達86.64%,其中大部分又由全國性商業銀行持有。由于商業銀行的資金成本較低,投資渠道不多,偏好投資有免稅待遇且投資風險極小的地方政府債券,因此往往持有到期,交易意愿不強。

“目前地方政府債券的持有者結構過于集中的問題,在很大程度是由于債券置換造成的,導致商業銀行和政策性銀行的持有較高。隨著市場化發債的推進以及置換債券的到期,這種過于集中的持有者結構將會有所緩解。”鄭春榮進一步表示,“我認為應該提高地方政府債券的單筆發行量。目前地方政府債券的發行次數較多,但每次發行數量不大,券種數量過多,可以適當歸并一下。”

何代欣認為,地方政府債務要真正建立起自己的一套市場化機制,無論是價格機制還是數量機制,都需要來自多方的支持,還有大量的準備工作要做,如地方政府債務的信用評級。地方本級財政、政府的信用評級,以及上級財政、政府的擔保評級都需要納入其中,不僅需要市場化機構進行公開、公正的評價,更重要的是需要公開透明的政府財務信息供市場參考和選擇。

鄭春榮表示,債券市場的定價機制已初步顯現。一方面,從債券發行利率來看,針對特定項目自求平衡的專項債券要略高于同期發行的普通專項債券,反映了償債責任對發行利率存在影響。而另一方面,債券發行利率還未能完全反映債券的風險差異,例如,土地儲備專項債券、棚戶區改造專項債等均為項目自求平衡的專項債券,但債券保障倍數對債券發行利率的影響尚不明顯,利率差異不大,反映了債券市場投資者對項目自身的風險程度還不夠重視。

銀河證券首席經濟學家劉鋒在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示,除了要推動建立地方政府債券的市場化發行制度和信用評級體系、完善市場化定價和信用風險管理機制,還要多方面提升地方債市場流動性:可通過地方政府債券稅收優惠政策吸引長期資金諸如社會保險基金、企業年金、職業年金、商業保險資金等;可調整風險資本權重來緩解商業銀行持有地方債的流動性壓力;可開發如地方債ETF等金融產品和其它金融創新工具,提高資本市場的效率和價格發現功能。

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